Novedades del Proyecto de Ley del Cine y la Cultura Audiovisual

El 27 de enero, tras un 2022 de grandes cambios para el sector audiovisual, se acordó la tramitación parlamentaria por el procedimiento de urgencia del Proyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual (el “Proyecto”). La norma que se apruebe definitivamente sustituirá a la Ley 55/2007 del Cine, en vigor desde 2007 (la “Ley del Cine”).

La reforma de la Ley del Cine se enmarca en el Plan “España, Hub Audiovisual de Europa”, presentado en marzo de 2021 como uno de los ejes de la agenda España Digital 2025 y sobre el que ya hablamos anteriormente en este blog | Impulso millonario al sector audiovisual, que a la luz de la Directiva 2018/1808 de Servicios de Comunicación Audiovisual (a la que asimismo dedicamos una entrada en el blog | El Parlamento Europeo vota a favor de la reforma de la Directiva de Servicios Audiovisuales) revisa la regulación del sector. El cuarto eje del Plan comprende la realización de reformas regulatorias en la Ley General de Comunicación Audiovisual (sobre la que también publicamos una entrada | Novedades introducidas por la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual) y en la Ley del Cine en atención a los nuevos sujetos del sector y a las nuevas modalidades de prestación y consumo de servicios audiovisuales.

El texto del Proyecto  mantiene las novedades más relevantes del Anteproyecto, aprobado el 15 de febrero de 2022 (el “Anteproyecto”), que ya analizábamos en | Anteproyecto de Ley del Cine y de la Cultura Audiovisual.

Los fines que se pretenden alcanzar con el nuevo texto, tal y como se recoge en la Exposición de Motivos, se fundamentan en cinco principios: (i) el fortalecimiento y apoyo de toda la cadena de valor del tejido creativo e industrial que opera en el ámbito de la cinematografía y del audiovisual, con especial atención a los sectores independientes por constituir elementos esenciales de la diversidad cultural; (ii) el respaldo a los autores y autoras y al pleno ejercicio de los derechos de propiedad intelectual; (iii) la adaptación a las nuevas tecnologías, formatos y hábitos de consumo, en paralelo al devenir de los procesos de digitalización y de desarrollo sostenible; (iv) la defensa de la competencia y los equilibrios en el mercado audiovisual, y del acceso a datos que favorezcan un mejor conocimiento de la realidad del sector; y (v) la puesta en valor del patrimonio audiovisual, a través de su reivindicación, del desarrollo de audiencias y de programas educativos.

Entre las principales novedades que incorpora el Proyecto frente a la actual Ley del Cine para alcanzar estos objetivos y para adecuar la regulación vigente a la nueva realidad, cabe mencionar los siguientes:

• En primer lugar, se amplía su ámbito de actuación al audiovisual. Como el propio título del Proyecto indica -siendo esta una de las novedades del texto- la regulación no queda limitada al cine, sino que se incorpora el concepto de “cultura audiovisual”. Se pretende así trasladar la idea de que la actividad cinematográfica y la actividad audiovisual conforman una unidad que integra las especificidades de los distintos medios de explotación y difusión de las obras audiovisuales.
• Se actualiza el listado de definiciones. Para ello, se eliminan definiciones que ya no tenían aplicación, se incorporan otras nuevas (como “obra audiovisual”, “avance de una película cinematográfica” o “realización novel”) y se adecuan todas a la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual. 

Respecto a la definición de “productor independiente”, cuya modificación en la nueva Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual (la “LGCA”) desató una gran polémica (la nueva definición recogida en la LGCA permite que productoras ligadas a televisión y plataformas puedan ser consideradas independientes cuando no trabajen para sus empresas de cabecera, como analizábamos en | Novedades introducidas por la nueva Ley General de Comunicación Audiovisual), el Proyecto matiza expresamente que esa definición de la LGCA se circunscribe exclusivamente a la obligación de promoción de obra audiovisual europea y de la diversidad lingüística que regula dicha norma. De este modo, a los efectos de las medidas y ayudas de fomento de producción independiente que regula el Proyecto, aplica la definición de productora independiente que contiene el propio Proyecto y que apenas difiere en esencia de la que incluía la Ley del Cine.

• Se flexibilizan los requisitos para obtener el certificado de nacionalidad española de las obras cinematográficas y audiovisuales al constatarse que en determinados casos los establecidos en la normativa vigente suponen un obstáculo a la creación. A modo de ejemplo, se exige que dos tercios del elenco artístico cumpla con los requisitos de nacionalidad o residencia, frente al 75% que se requiere en la actual Ley del Cine; y se establece que el 50% de las personas de las jefaturas de carácter creativo y del personal técnico cumplan con los requisitos de nacionalidad o residencia, frente al 75% que se exige en la actual Ley del Cine para el personal creativo de carácter técnico y el resto del personal técnico.
• Se amplía el enfoque que se otorga a la lengua de las películas cinematográficas y otras obras audiovisuales en la regulación de la nacionalidad, de tal manera que para el reconocimiento de la nacionalidad española se incluyen no solo las lenguas oficiales, sino también por primera vez, las lenguas reconocidas estatutariamente por las CCAA, así como las lenguas de signos españolas reconocidas legalmente.
• El sistema de calificación por edades regulado en la Ley del Cine, que dependía directamente del ICAA, se sustituye por un nuevo sistema de corregulación, que deberá ser objeto de desarrollo reglamentario. Este sistema se basa en el establecimiento de unos criterios e indicadores orientativos sobre la edad recomendada para las obras, en cuya determinación participarán el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA), junto con la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), empresas prestadoras de servicios de comunicación audiovisual y las empresas productoras, distribuidoras y exhibidoras afectadas.

Como consecuencia del nuevo sistema de corregulación, se modifica también la Ley 13/2022, de 7 de julio, General de Comunicación Audiovisual (LGCA), para permitir que el ICAA y los sectores de producción, distribución y exhibición afectados puedan integrarse junto con la CNMC en un acuerdo de corregulación para la calificación de las obras audiovisuales, todo ello con el objetivo de conseguir un sistema armonizado para la calificación por edades de las películas en todos los ámbitos en los que estas se ofrecen al público.

• Se fomenta la accesibilidad universal. Para ello, el texto recoge de manera transversal a lo largo de su articulado diversas medidas que pretende garantizar a todas las personas un acceso, utilización y disfrute del cine de manera normalizada y eficiente. Y concretamente, en materia de difusión del patrimonio cinematográfico, se prevé la mejora de la accesibilidad universal en las actividades de esta índole que realiza la Filmoteca Española.
• Se establece una nueva regulación respecto al control de asistencia, y, ahora también, de visionados de las películas cinematográficas y de otras obras audiovisuales realizadas mediante servicios de comunicación audiovisual. De esta forma, se regula por primera vez en esta normativa la obligación de las plataformas de publicar datos de visionados. Esta nueva regulación deberá ser objeto de desarrollo reglamentario.
• Se incluye una nueva regulación sobre el cumplimiento de la obligación de declaración de asistencia y rendimientos de las personas físicas o jurídicas titulares de las salas de exhibición cinematográfica, que con el fin de mejorar la inmediates y veracidad del proceso, prevé la remisión directa de esos datos al ICAA eliminando el actual sistema de “buzones”, según el procedimiento que se desarrolle reglamentariamente.
• Se impone al ICAA a la elaboración y publicación periódica de un plan estratégico para la cinematografía y la cultura audiovisual, así como de informes anuales sobre las medidas impulsadas y sus resultados y las estadísticas y estudios sobre la actividad del sector que se estimen necesarios y de interés para la ciudadanía.
• Se efectúa una regulación más flexible de la cuota de pantalla de las exhibiciones cinematográficas, que permite su cumplimiento con la programación de cine iberoamericano además de cine europeo, que otorga valor doble para el cumplimiento de la cuota a las películas europeas o iberoamericanas dirigidas exclusivamente por mujeres, y que reduce también el porcentaje de obras de este tipo que deben programarse sobre el total de las exhibidas para cumplir con la obligación (se reduce de un 25%  según se regula en la actual Ley del Cine a un 20%).
• Se mejora la sistemática del régimen de ayudas estatales respecto al previsto en la actual Ley del Cine:
• Las ayudas a la cinematografía y al audiovisual que se contienen en el texto se alinean con los vigentes criterios europeos en materias de ayudas estatales y con las líneas estratégicas del programa MEDIA de Europa Creativa, de manera que sirvan para reforzar los proyectos y facilitar su acceso a otras vías de financiación. De este modo, se flexibiliza una regulación que, como se recoge en la Exposición de Motivos, se ha manifestado en ocasiones excesivamente rígida y se ofrecen respuestas adaptables a las distintas necesidades de los colectivos beneficiarios de las ayudas.
• La nueva sistemática se aborda mediante un mejor ajuste de la norma a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de modo que se dispone, en la parte general y con efecto para todas las líneas de ayudas, que será en sus bases reguladoras donde se establezcan las cuantías máximas y los criterios de valoración de los proyectos y actividades. Con ello se pretende evitar una cristalización de estos aspectos como consecuencia del elevado rango de la norma en el que se incluyen y facilitar así su potencial ajuste a las necesidades propias del sector al que van dirigidas a lo largo del tiempo, garantizando en todo momento la seguridad jurídica en su concesión.
• Respecto a las cuantías máximas de las ayudas, el sistema se adecua a los vigentes criterios europeos en materia de ayudas estatales. Para ello, se indica con carácter general para todas las ayudas, que el importe máximo de cada una de las líneas será el establecido en las bases reguladoras, siempre de acuerdo con las intensidades establecidas en la normativa europea de ayudas públicas de aplicación, que permite que no se apliquen dichos límites a las obras audiovisuales consideradas difíciles, y que se calculan teniendo en cuenta el importe total de las ayudas concedidas por cualquier administración pública.
• En atención a los criterios de valoración, si bien se remite a su establecimiento en las bases reguladoras, se incluye en la ley de manera expresa y transversal para todas las ayudas, la necesidad de que para su otorgamiento se tenga en cuenta siempre el fomento de la igualdad de género, la sostenibilidad e impacto ambiental de los proyectos y actividades realizadas, su contribución a la transición digital, y la incorporación de medidas de accesibilidad universal.
• En consideración a las medidas de accesibilidad universal para las películas cinematográficas, se establece por primera vez en norma con rango legal la necesaria incorporación de sistemas de accesibilidad como requisito de acceso a las ayudas a la producción de largometrajes y a la distribución. Y, en este mismo sentido, se incluye una referencia expresa a la obligación que tienen las empresas para resultar beneficiarias de las ayudas contempladas en la ley, en el caso de que les sea aplicable, de cumplir con la cuota de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad que establece el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social.
• Para aumentar la protección del patrimonio audiovisual, se modifica la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español para incluir expresamente el Patrimonio Audiovisual y Cinematográfico como integrante del Patrimonio Histórico Español. Por otra parte, la Filmoteca España se califica como Bien de Interés Cultural (BIC). Adicionalmente, se crean ayudas específicas para la conservación del patrimonio cultural y se determina que los beneficiarios de ayudas públicas deberán entregar a la Filmoteca Española los materiales necesarios para la mejor conservación del patrimonio. Se incluye un mandato al Gobierno para que, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la nueva normativa, cree el Consejo Estatal de la Cinematografía y la Cultura Audiovisual para: (i) favorecer una colaboración público-privada en el ámbito de la cinematografía y la cultura audiovisual; (ii) informar, con carácter preceptivo y no vinculante, el plan estratégico que debe elaborar el ICAA con carácter periódico; (iii) participar en el diseño y elaboración de las políticas públicas en el ámbito de la cinematografía y la cultura audiovisual que sean competencia del Estado, a excepción de las de naturaleza tributaria, así como participar en la evaluación y seguimiento del resultado de las mismas; (iv) desarrollar un Plan de Fomento de la Alfabetización en Cultura Cinematográfica y Audiovisual y de creación de audiencias; (v) colaborar con otras instituciones y órganos de análoga naturaleza de ámbito internacional, autonómico o local, que desarrollen sus funciones en el ámbito de la cinematografía y la cultura audiovisual, prestando especial consideración a la diversidad cultural y lingüística del Estado; y (vi) impulsar mecanismos de conciliación, mediación y arbitraje para la propuesta de acuerdos y solución de controversias que puedan existir entre los agentes que intervienen en el ámbito de la cinematografía y el audiovisual.

En la composición del Consejo estarán representadas las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, así como los sectores de la cinematografía y la cultura audiovisual. Asimismo, podrán participar otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, así como organizaciones representativas de intereses sociales.

En relación con las modificaciones normativas, además de las mencionadas, es conveniente destacar que se modifica puntualmente el penúltimo párrafo del artículo 194.3 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual para establecer que las tarifas fijadas por la Sección Primera de la Comisión de Propiedad Intelectual en los procedimientos de determinación de tarifas serán aplicables a partir del día siguiente al de la publicación en el BOE de la resolución que ponga fin al procedimiento.

Desde el blog seguiremos la evolución de la norma durante lo que resta de su tramitación y hasta la publicación y entrada en vigor del texto definitivo.