COVID-19, ayudas de estado y líneas aéreas

En dos sentencias de 17 de febrero de 2021 (en los asuntos T-238/20 y T-259/20) el Tribunal General (en adelante, “TG”) ha desestimado los recursos presentados por Ryanair contra dos decisiones de la Comisión Europea que autorizaron sendos regímenes de ayudas de Estado concedidos por los gobiernos francés y sueco a las aerolíneas domiciliadas en estos países, confirmando que las ayudas otorgadas no suponen una vulneración del principio de no discriminación y reafirmando la legalidad de las mismas.

Estas dos decisiones, dictadas mediante procedimiento acelerado tan solo 10 meses después de los recursos presentados por Ryanair, son las primeras de una serie de 16 recursos presentados por la aerolínea contra decisiones de la Comisión autorizando diferentes mecanismos de ayudas otorgadas por los Estados miembros a uno de los sectores más duramente golpeados por la pandemia.

Las ayudas de estado derivadas de la pandemia de COVID-19 y la cruzada de Ryanair ante los Tribunales de la Unión

Como ya comentamos aquí, el sector aéreo ha sido uno de los más afectados por la crisis de la COVID-19, y los gobiernos de los Estados miembros han lanzado diversas ayudas para paliar el grave impacto ocasionado y mantener a flote el sector. Todas estas ayudas poseen un común denominador: exigen para poder ser beneficiario que la aerolínea sea titular de una licencia en el Estado miembro otorgante de la ayuda.

Desde el inicio de la crisis, Ryanair ha manifestado reiteradamente su disconformidad con los diferentes paquetes de ayudas otorgadas a aerolíneas, y ha anunciado que llevaría dichos rescates a los tribunales. Hasta el momento, se contabilizan más de 15 recursos presentados por la compañía ante el TG.

Dos de las autorizaciones de ayudas que Ryanair ha recurrido recientemente son las otorgadas por Francia (Decisión C(2020) 2097) y Suecia (Decisión C(2020) 2366), consistentes respectivamente en una moratoria en los pagos de determinadas tasas aeroportuarias entre marzo y diciembre de 2020; y un sistema de garantías de préstamo (por un máximo de 5.000 millones de coronas suecas (SEK) y seis años de duración).

Si bien Ryanair ha basado sus múltiples recursos en diversos motivos, todos giran alrededor de un eje principal que sostiene sus pretensiones: la vulneración del principio de no discriminación. En particular, Ryanair considera que el requisito de la licencia en el Estado miembro otorgante de la ayuda impone un trato discriminatorio a las compañías que operan en el mercado único de la Unión, debido a que se limita la posibilidad de acceder a las ayudas a las aerolíneas que poseen su sede en dichos países, aun cuando Ryanair realiza vuelos en el interior o con origen o destino en ellos.

Sobre la vulneración del principio de no discriminación por nacionalidad y la libre prestación de servicios

En relación con el trato diferente, el TG recuerda en primer lugar que un trato distinto no implica per se un trato discriminatorio (artículo 18 del TFUE).

Así, el TG avala en ambas decisiones y considera idóneo el criterio de ser titular de una licencia sueca o francesa, pues ello implica que el centro de actividad principal de las compañías esté en el territorio del Estado miembro correspondiente y permite a estos Estados asegurar cierta estabilidad en esa presencia, al menos administrativa y financieramente, lo que les permite controlar cómo es utilizada la ayuda por los beneficiarios, lo que no sucedería si Francia o Suecia hubieran adoptado un criterio diferente.

Además, esas modalidades de concesión reflejan la posibilidad y la obligación de las autoridades francesas y suecas de llevar un control financiero sobre las compañías aéreas que tienen una licencia expedida por estos países, obligación que no existe para las compañías que operan con licencias expedidas por otros países de la Unión.

Por tanto, el TG concluye que la diferencia de trato está justificada en tanto que el estado francés no excede de lo necesario para alcanzar su objetivo en la concesión de la moratoria, y la ayuda sueca logra mantener la conectividad del país, y garantiza que se sigan realizando vuelos con regularidad dentro de Suecia, hacia Suecia y desde Suecia, sin exceder tampoco de lo necesario para alcanzar el objetivo de la ayuda.

Finalmente, y en relación con la supuesta violación del principio de la libre prestación de servicios, el TG señala que el régimen general del artículo 56 del TFUE no resulta aplicable al sector transportes, sino que en virtud del artículo 58.1, la libre prestación de servicios en materia de transportes se regirá por un régimen jurídico particular.

En consecuencia, el artículo 56 no se aplica como tal en el sector de la navegación aérea, y las medidas de liberalización de los servicios de transporte aéreo solo pueden adoptarse sobre la base del artículo 100.2 del TFUE. Sobre esta base, el legislador de la Unión adoptó el Reglamento n.º 1008/2008, cuya finalidad es precisamente definir las condiciones de aplicación del principio de la libre prestación de servicios en el sector del transporte aéreo. En este sentido, el TG concluye que la demandante no alega infracción alguna de dicho Reglamento, y no acredita por tanto cómo esa exclusión del régimen de ayudas de cada país puede disuadirla de prestar servicios desde Francia y hacia Francia, o desde Suecia y hacia Suecia.

Sobre los demás motivos de recurso esgrimidos por Ryanair

Los demás motivos alegados por Ryanair en ambos recursos gozan de menor importancia, y están vinculados en parte al primero de los motivos. Precisamente, Ryanair alegó que la Comisión había incurrido en un error manifiesto de apreciación en el análisis de proporcionalidad de las ayudas en relación con los perjuicios causados por la COVID-19. El TG descarta cualquier indemnización excesiva y responde que ampliar el régimen controvertido de ayudas a compañías no establecidas en Francia o Suecia no habría permitido alcanzar el objetivo del régimen con la misma precisión.

Por un lado, la ayuda francesa fue de 200,1 millones de euros, mientras, según el TG, los perjuicios sufridos rozarían los 680 millones de euros. Además, el TG avala la estrategia francesa consistente en reservar la ayuda a las compañías aéreas más afectadas (como Air France o Transavia, que realizaban más del 97% de sus vuelos en Francia, desde Francia y hacia Francia; mientras que Ryanair tan solo realizaba el 8,3%).

Por otro lado, a finales de marzo de 2020, Suecia ya había registrado una caída de aproximadamente el 93% del tráfico aéreo de pasajeros en los tres aeropuertos principales del país. En el caso sueco, el Tribunal apunta que la cuota de mercado de Ryanair no dejaba de bajar (habiendo pasado del 11,8% al 5%) y, cuando se adoptó la decisión, Ryanair pretendía reducir su presencia física en territorio sueco a una sola base.

Del mismo modo, el TG desestimó los motivos alegados por Ryanair relativos al incumplimiento, por parte de la Comisión, de su obligación de motivación y a la vulneración de los derechos procedimentales previstos por el artículo 108.2 TFUE.

Conclusión

Estas sentencias del TG no son definitivas pero suponen una primera e importante victoria para la Comisión Europea y sientan un precedente sobre ayudas de estado bajo la pandemia de COVID-19, a la espera de que se pronuncie el Tribunal de Justicia de la UE (“TJUE”). Así, el TG aclara que el otorgar subvenciones a determinadas compañías domiciliadas en un Estado miembro no es discriminatorio per se. Al contrario, es responsabilidad del Estado conceder dichas ayudas, independientemente de si están fundadas en el apartado segundo o tercero del artículo 107 TFUE, siempre que se detallen los motivos por los que se concede la ayuda, y los criterios de elegibilidad concretos.

Ryanair anunció el 17 pasado de febrero su voluntad de recurrir en apelación ambas sentencias ante el TJUE. Interesa especialmente el fallo del TJUE en estos casos, ya que en los últimos años ha venido anulando numerosas decisiones del TG en materia de ayudas de estado, y estas dos sentencias son las primeras dictadas en materia de ayudas de Estado a las aerolíneas en el marco de la actual pandemia mundial.

Próximamente, el TG fallará en dos asuntos similares (T-643/20, relativo a KLM, y T-628/20, relativo a las ayudas españolas), tras finalizar las audiencias que tuvieron lugar a finales de febrero de 2021. Mientras tanto, Ryanair sigue recurriendo las nuevas decisiones a favor de la concesión de ayudas para aerolíneas nacionales de varios Estados miembros: el 15 de enero de 2021 presentó un recurso contra la ayuda concedida por Bélgica a la aerolínea Brussels Airlines; y el 19 de febrero de 2021 presentó un recurso contra la decisión de la Comisión autorizando una ayuda para Croatia Airlines. Está por ver si tales recursos dan lugar a decisiones distintas.