El TEAC y el deber de quietud durante la pandemia

Desde la entrada en vigor del artículo 33.5 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, se suspendió (hasta el 30 de mayo) el cómputo de la duración máxima de los procedimientos, entre otros de los procedimientos inspectores en curso, añadiendo que “si bien durante dicho período podrá la Administración impulsar, ordenar y realizar los trámites imprescindibles”.

Por tanto, se podría interpretar el establecimiento de un “deber de quietud” (de no continuar los procedimientos más que si era estrictamente necesario) como contrapartida a la ampliación tanto de la duración del plazo de procedimientos como de prescripción que preveía la norma, en su artículo 33.6. De esta forma, se alcanza un compromiso entre la necesidad de salvaguardar el procedimiento administrativo y los derechos y garantías de los contribuyentes.

Sin embargo, no se definió en ningún momento qué se entendía o en qué consistían tales trámites imprescindibles.

Por ello, reviste gran interés la reciente Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central ("TEAC") de 28 de marzo de 2023 (RG 9299-2021) que analiza, por primera vez, qué actuaciones estaban permitidas para la Administración tributaria durante la vigencia del periodo de suspensión de plazos de duración de procedimientos y prescripción derivado del estado de alarma. Así, el TEAC parte de la idea comentada “Ante la incapacidad de que se pudiese la realización de los trámites propios del procedimiento administrativo, se adoptó la suspensión de los procedimientos, pudiendo efectuar únicamente aquellos que tuviesen la consideración de imprescindibles” (el subrayado se encuentra en el original).

Sin embargo, la discrepancia está en el concepto de trámite que utiliza. Así, las conclusiones del TEAC se pueden sintetizar de la siguiente forma:

• Considera como actuaciones prohibidas solamente las que desarrollan e impulsan el procedimiento inspector desde el inicio hasta el fin con el obligado tributario y que no sean imprescindibles. Por tanto, entre estos trámites prohibidos estarían la notificación de inicio, comunicaciones, desarrollo de visitas con extensión de diligencias, personaciones, requerimientos, trámites de puesta de manifiesto del expediente y de alegaciones, notificaciones de la propuesta de resolución y notificación de la resolución en sí misma. En resumen, se trataría de actuaciones que podríamos denominar externas.
  
  
• Concibe como actuaciones permitidas las actuaciones internas separadas de las anteriores, los trabajos y documentos que son realizados por los funcionarios de las Administraciones tributarias para, en su caso, facilitar el análisis de la documentación e información facilitada por el obligado tributario, y que, en ningún caso, suponen, en su opinión, un acto formal que constituya un acto de trámite del procedimiento. Más aún llega a considerar que “si durante esos meses no podían efectuarse trámites administrativos, lo correcto era continuar efectuando las tareas autónomas que simplemente dependían de ellos, para cuando se reanudasen los procedimientos estar preparados para avanzar lo más rápido posible”.

Nos parece que esta conclusión podría ser cuestionable:

• En primer lugar, porque el concepto de trámite que utiliza el TEAC supone considerar como tales exclusivamente los actos de comunicación y notificación al contribuyente en el seno del procedimiento inspector. Esta equiparación no se sustenta en ninguna norma jurídico-tributaria. Y es que, toda la actividad de la Administración en un procedimiento de aplicación de los tributos no es sino una manifestación del ejercicio de la potestad tributaria tendente a investigar y fijar los hechos relevantes, así como los medios de prueba que implican el proceso y que sirven dentro de él para justificar la legalidad de los posibles actos de liquidación ulteriores que serían dictados. Por tanto, no existe distinción posible.

• En segundo lugar, porque del tenor literal del artículo 33.5 (“si bien durante dicho período podrá la Administración impulsar, ordenar y realizar los trámites imprescindibles”) se aprecia que la redacción dada tiene naturaleza residual y excepcional en lo que hace a la actividad administrativa en el ejercicio de sus facultades, sin exclusión e interpretación posible por razón de “publicidad” en relación con el obligado tributario. Lo que se exigía, precisamente, era la pasividad administrativa durante el tiempo de suspensión.
  
  Por tanto, en caso de quedar probado que la Administración tributaria, durante el estado de alarma, ha llevado actuaciones tendentes a la regularización de la situación tributaria que no son “imprescindibles”, la consecuencia lógica debería ser el no cómputo de dicho período de suspensión respecto de la duración máxima prevista por la normativa tributaria en cada uno de los procedimientos que rigen sus actuaciones, sean o no actuaciones de trámite y publicidad con el contribuyente ya que la referida norma no lo distingue.