El TJUE resuelve que la CNMC no puede plantear cuestiones prejudiciales

El pasado 16 de septiembre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) resolvió que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) no es un “órgano jurisdiccional” de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), inadmitiendo con ello la petición de decisión prejudicial de la autoridad de competencia en el marco de su investigación en el sector portuario español.

La sentencia se puede consultar aquí (asunto C-462/19 – Anesco).

En noviembre de 2017 la CNMC incoó un expediente sancionador contra la Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (ANESCO) y seis organizaciones sindicales por posibles prácticas contrarias al artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia y 101 del TFUE (expediente S/DC/0619/17 – Acuerdo Marco de la Estiba).

En junio del año pasado la CNMC decidió suspender la investigación y plantear al TJUE una cuestión prejudicial a efectos de que se pronunciase, en esencia, sobre la interpretación dada al artículo 101 del TFUE en el marco de conductas entre operadores y representantes de los trabajadores, incluso bajo la denominación de convenios colectivos, que pudieran resultar en prácticas restrictivas de la competencia.

Inadmisibilidad de la cuestión prejudicial

El TJUE no ha entrado a pronunciarse sobre las dudas de la CNMC. En su lugar, ha inadmitido la petición de decisión prejudicial por considerar que la CNMC no reúne los requisitos de “órgano jurisdiccional” según el artículo 267 del TFUE.

De conformidad con reiterada jurisprudencia, para determinar si un organismo remitente tiene legitimación activa para plantear una cuestión prejudicial se han de cumplir los siguientes requisitos: el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas y su independencia. Además, los órganos jurisdiccionales nacionales solo pueden pedir al TJUE que se pronuncie si ante ellos está pendiente un litigio y si deben adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional.

En su razonamiento, el TJUE aborda en primer lugar la cuestión de la independencia, para después pasar a analizar si el procedimiento del que traía causa la petición de cuestión prejudicial era de carácter jurisdiccional.

Con respecto al requisito de la independencia, el TJUE recuerda que “por su propia esencia”, el concepto de órgano jurisdiccional solo puede designar a una autoridad que tenga la calidad de tercero en relación con la que adoptó la decisión objeto del recurso.

Según el TJUE, el Consejo de la CNMC, que es quien emite la decisión final en el marco de un expediente sancionador, guarda con la Dirección de Competencia (que era quien había planteado la cuestión prejudicial al momento de dictar la propuesta de resolución, el documento previo a la decisión final del Consejo) una relación orgánica y funcional, pues el Consejo es quien dirige, coordina, evalúa y supervisa todas las acciones de la Dirección, además de realizar los nombramientos y el cese del personal directivo.

Para el TJUE, la relación orgánica funcional entre la Dirección de Competencia y el Consejo de la CNMC se asemeja a la de la Comisión de Competencia de Grecia y su secretaría en el asunto Syfait (C-53/03), en el que se inadmitió la cuestión planteada por la autoridad griega. Para el TJUE, dada la relación intrínseca entre ambos, la CNMC no puede ser calificada como órgano jurisdiccional nacional.

Por otro lado, según el TJUE, el hecho de que la CNMC actúe de oficio constituye un indicio del carácter administrativo y no jurisdiccional de la resolución que debe adoptar en el procedimiento que dio origen a la petición de decisión prejudicial. Además, según el TJUE, la caducidad de los procedimientos también es evidencia de la naturaleza administrativa de la CNMC, pues los casos deben resolverse en un plazo máximo de 18 meses, y la expiración de este da a lugar a su caducidad, independientemente de la voluntad de las partes.

De igual modo, el TJUE ha tomado en consideración que, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento 1/2003, la Comisión Europea tiene la facultad de eliminar la jurisdicción nacional de la CNMC en caso de que considere que se encuentra mejor situada para tramitar el asunto, lo que constituiría una evidencia más de que esta no ejerce funciones de naturaleza jurisdiccional.

Asimismo, las resoluciones de la Dirección de Competencia de la CNMC pueden ser objeto de recurso ante el Consejo, cuyas decisiones, a su vez, pueden ser recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que la CNMC tendría la consideración de parte demandada, en línea con lo que puso de manifiesto el Gobierno de España en sus observaciones ante el TJUE. Todo lo anterior pone de manifiesto el carácter administrativo y no jurisdiccional que tienen las resoluciones de la CNMC, y que excluyen que pueda ser considerada un órgano jurisdiccional.

Finalmente, el TJUE hace una breve referencia a su sentencia de 1992 en el asunto Asociación Española de Banca Privada (C-67/91), en la que admitió “implícitamente” la admisibilidad de una petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal de Defensa de la Competencia. El TJUE señala que esa sentencia se dictó en el contexto de la antigua Ley de Defensa de la Competencia española, en virtud de la cual ese órgano era distinto del órgano de instrucción en materia de competencia instaurado por la mencionada Ley, a saber, la Dirección General de Defensa de la Competencia. Según la Ley de Creación de la CNMC, la CNMC ejerce a la vez las funciones que anteriormente se atribuían al Tribunal de Defensa de la Competencia y las funciones antes atribuidas a la Dirección General de Defensa de la Competencia.

Conclusiones de la sentencia

La sentencia del TJUE zanja el debate en cuanto a la falta de legitimación activa de la CNMC para plantear cuestiones prejudiciales. Con todo, y aun en ausencia de un pronunciamiento del Tribunal, el pasado 18 de septiembre la CNMC hizo público un comunicado en el que anunciaba que había concluido su instrucción del expediente contra ANESCO y los sindicatos e impuesto multas “de importe simbólico”, por considerar que infringieron la normativa de competencia en el mercado de la prestación de servicio portuario de manipulación de mercancías.

En el comunicado, la CNMC indicó que las conductas analizadas “exceden del contenido intrínseco a la negociación colectiva”, por lo que quedan incluidas dentro de la aplicación de las normas de competencia. Sin embargo, tuvo en consideración “la clara voluntad de las partes de alcanzar un acuerdo que, cumpliendo con el legítimo objetivo de protección de los trabajadores, respete las exigencias normativas de liberalización del sector y mantenimiento de una competencia efectiva”, de cara a imponer sanciones simbólicas.

ANESCO ya ha anunciado que recurrirá la sanción ante la Audiencia Nacional.

Esta es la segunda vez en lo que va de año que el TJUE rechaza una petición de decisión prejudicial planteada por un órgano español. Como explicamos aquí, en enero el TJUE inadmitió una cuestión planteada por el Tribunal Económico-Administrativo Central, en el marco de un litigio relativo al régimen de amortización fiscal, por considerar que este tampoco cumplía los requisitos previstos en el artículo 267.