Confidencialidad y expedientes de competencia

Mediante sentencia de 15 de diciembre de 2020, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (“TSJV”) adoptó una novedosa interpretación del tratamiento de la información confidencial incluida en un expediente sancionador de defensa de la competencia, afirmando que la negativa a permitir a una Diputada regional el acceso a la documentación obrante en el expediente constituye una violación de su derecho fundamental de participación en los asuntos públicos y acceso a los cargos públicos reconocido por el artículo 23 de la Constitución.

Esta sentencia presenta un especial interés toda vez que, además de adoptar una postura controvertida sobre el acceso a la documentación contenida en un expediente sancionador de competencia, sujeta a un deber legal de secreto, presenta importantes implicaciones desde la perspectiva de la integridad y seguridad de la información confidencial aportada por las empresas en el marco de investigaciones realizadas por las autoridades de competencia.

La denegación del acceso al expediente administrativo y el recurso de la diputada valenciana

El 26 de septiembre de 2019, la Comisión de Defensa de la Competencia de la Comunidad Valenciana incoó un expediente sancionador (SAN 1/2019, cuya resolución puede consultarse aquí) por presuntas conductas restrictivas de la competencia prohibidas por el artículo 1.1 de la Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (“LDC”) consistentes en un cártel para el amaño de licitaciones públicas en el sector de los medios audiovisuales.

El 17 de enero de 2020, una Diputada de las Cortes Valencianas solicitó copia íntegra del expediente en aplicación del artículo 12 del Reglamento de las Cortes Valencianas (el “Reglamento”), que autoriza a los diputados a “recabar los datos, informes y documentos administrativos, en papel o en soporte informático de las administraciones públicas de la Generalitat, que obren en poder de éstas y de las instituciones, organismos y entidades públicas empresariales dependientes de la misma”.

Mediante resolución del 18 de mayo de 2020, el Conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio, y Trabajo de la Generalitat (órgano del que depende la Comisión de Defensa de la Competencia) denegó la solicitud de la Diputada sobre la base de que el traslado de los documentos incluidos en el expediente contravenía los artículos 42 y 43 de la LDC, que regulan el deber de secreto y el tratamiento de la información confidencial.

Estos artículos tienen por objeto, por un lado, asegurar y no poner en riesgo los derechos constitucionalmente protegidos de las partes interesadas en los expedientes y terceros (especialmente el derecho de defensa y la protección de los denunciantes) y, por otro lado, permiten garantizar que no se revele información sensible aportada en cumplimiento del deber de colaboración, así como una eficaz y diligente tramitación de los expedientes por parte de las autoridades competentes.

La Diputada recurrió la resolución ante el TSJV a través del proceso especial de protección de los derechos fundamentales, alegando que la denegación del acceso a la documentación vulneraba el artículo 23.2 de la Constitución Española que garantiza el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los cargos públicos.

La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana

El TSJV, sobre la base de una sentencia previa adoptada en un asunto similar en materia de prevención y lucha contra el fraude, aprecia en primer lugar que procede adoptar una interpretación sistemática que haga compatible las normas de protección de la confidencialidad previstas en la LDC con el Reglamento de las Cortes, y “no a la inversa”. Es decir, que a falta de una previsión normativa que limite el derecho de los diputados de acceder a la información, únicamente “cabe la denegación de acceso a la documentación interesada por un parlamentario cuando existan razones fundadas en Derecho que así lo justifiquen, pues no se trata de un derecho sin límites”.

Así, el TSJV considera que en el caso de autos no se han acreditado tales razones fundadas en Derecho, ya que la Consellería no probó que en el marco del expediente sancionador se hubiera declarado la confidencialidad de datos o documentos secretos, no bastando con la mera cita de los artículos 42 y 43 de la LDC ni la simple afirmación de que en procedimiento se adoptó una declaración formal de confidencialidad, si la misma no es formalmente aportada como prueba al tribunal, como aquí ocurrió.

Y en cualquier caso, señala el TSJV, “aunque se hubieran declarado datos o documentos confidenciales en el seno del procedimiento administrativo […] la negación de entrega de parte del expediente a la diputada autonómica corresponde tomarla […] al órgano u autoridad competente, que debe valorar la concurrencia o no de causa justificativa que eventualmente funde la negativa”, esto es, a la Mesa de las Cortes Valencianas, a petición del Consell, según el artículo 12.4 del Reglamento de las Cortes, que dispone que “cuando los datos, informes o documentos solicitados por los diputados o diputadas afecten al contenido esencial de los derechos fundamentales o libertades públicas constitucionalmente reconocidas, la Mesa, a petición del Consell, podrá declarar el carácter no público de las actuaciones, disponiendo el acceso directo a aquellos en los términos establecidos en el apartado anterior, pudiendo el diputado tomar notas pero no obtener copias ni actuar acompañado de asesores”.

Por tanto, el TSJ sostiene que la simple existencia de una decisión acordando la confidencialidad de la documentación adoptada en el marco del procedimiento sancionador no es óbice para denegar el acceso a la misma a la diputada, pues el artículo 12.4 del Reglamento, al limitar el acceso al Diputado a los documentos y tomar notas, sin posibilidad de obtener copia ni de actuar acompañado de asesores, cuando los datos solicitados afecten al contenido de derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos, ofrece garantías suficientes para salvaguardar los derechos fundamentales de las partes en el procedimiento sancionador, debiendo, por tanto, prevalecer el derecho de la diputada a acceder a la información sobre el deber de confidencialidad y secreto que pesa sobre la documentación obrante en el expediente.

Y finalmente, el TSJ concluye de forma muy contundente que la denegación de acceso en el presente caso, al no estar basada en las circunstancias o particularidades concretas del caso ni acreditarse el carácter confidencial de la información, supuso una vulneración del artículo 23 de la Constitución.

Cabe señalar que el TSJV rechazó también la aplicación a este caso de las directrices previstas en la Guía de la CNMC sobre el tratamiento de información confidencial y los datos personales en el procedimiento de defensa de la competencia, la cual prevé el carácter reservado de la información incluida en los expedientes, ya que la Guía carece de carácter normativo y, por tanto, no cabría su imposición a los órganos jurisdiccionales y, además, tampoco aborda la cuestión cuando la solicitud de acceso al expediente proviene de un parlamentario en ejercicio de su función.

Las posibles consecuencias negativas de la sentencia para los procedimientos administrativos en materia de competencia

Aunque el TSJ recuerda que el derecho de la diputada no es absoluto, asume una postura muy cuestionable al considerar que un derecho reconocido por el Reglamento de un parlamento autonómico suplanta de facto las garantías previstas en la LDC relativas al tratamiento de la información recabada en el marco de un expediente sancionador en materia de defensa de la competencia.

En particular, los artículos 42 y 43 de la LDC imponen un mandato claro de garantizar el secreto del contenido del expediente sancionador a todos los que toman parte en la tramitación de este, así como el carácter confidencialidad de la información contenida en el mismo. Autorizar el acceso por un diputado o diputada a la totalidad del expediente sin garantizar los anteriores principios menoscaba las garantías ofrecidas por la LDC, más si cabe cuando existirían formas menos restrictivas y más garantistas de facilitar el acceso a dicha documentación, como podría ser, por ejemplo, el acceso a versiones censuradas de los documentos. Y en cualquier caso, la garantía de control de la actividad administrativa por parte de los cargos públicos se encuentra suficientemente salvaguardada por el acceso a la resolución final adoptada en el procedimiento y la posterior revisión jurisdiccional de la misma.

En este sentido, cabe señalar que la postura mantenida por el TSJV podría ser potencialmente trasladable a otras Comunidades Autónomas o, incluso, al ámbito nacional, toda vez que el Reglamento del Congreso de los Diputados contiene una previsión prácticamente idéntica al artículo 12 del Reglamento de las Cortes Valencianas, lo que presenta importantes implicaciones también para los procedimientos instruidos por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).

Desde esta perspectiva, la sentencia pone en riesgo la integridad de las investigaciones realizadas por las autoridades de competencia, incrementando el riesgo de filtraciones y divulgación pública de la información. Además, el acceso por los cargos públicos a expedientes que se encuentran en curso podría conllevar injerencias políticas durante la tramitación de los expedientes sancionadores de competencia que pondrían en peligro la independencia de las autoridades de competencia.

Además, la falta de seguridad en cuanto al tratamiento verdaderamente confidencial de la información proporcionada en el marco de una investigación y el riesgo de que dicha información pueda llegar a ser accesible por cualquier diputado o diputada por el simple hecho de ostentar su cargo, sin justificar ningún interés legítimo y, sobre todo, sin garantías sobre el uso futuro de la misma, como parece asumir el pronunciamiento del TSJ, podría desincentivar la colaboración de las empresas con las autoridades en la fase de investigación, por ejemplo, mediante el programa de clemencia.

Si bien no han trascendido más detalles del caso, es de esperar que la sentencia sea recurrida por el Conseller de Economía y que sea finalmente el Tribunal Supremo el que adopte una postura definitiva sobre esta cuestión.