Turbulencias en la batalla de Ryanair contra las ayudas de Estado a aerolíneas ante el TJUE

En dos sentencias de 28 de septiembre de 2023 (asuntos C-321/21 P y C-320/21 P) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”) ha desestimado los recursos presentados por Ryanair contra dos decisiones de la Comisión Europea por las que autorizó las ayudas de Estado concedidas por los Reinos de Dinamarca y Suecia a la aerolínea Scandinavian Airlines (“SAS”), confirmando así la legalidad de ambas medidas. Mientras que estas dos sentencias analizadas en el presente blog han sido las primeras firmes en la batalla judicial de Ryanair contra ayudas de Estado otorgadas a aerolíneas, el TJUE ha vuelto a fallar en el mismo sentido en dos sentencias posteriores (véase asuntos C-209/21 P y C-210/21 P), relativas a diversas ayudas concedidas por Suecia y Francia, respectivamente.

La batalla judicia de Ryanair

Estas dos recientes sentencias se enmarcan en la batalla judicial entablada por Ryanair contra las múltiples ayudas concedidas por los Estados miembros al sector aéreo, uno de los sectores más afectados por el brote de la COVID-19. Hasta el momento, se contabilizan más de 30 recursos interpuestos por Ryanair contra diferentes paquetes de ayudas otorgados por Estados miembros a distintas aerolíneas.

Algunos de estos recursos han sido resueltos en primera instancia por el Tribunal General (“TG”), ya analizadas aquí, aquí y aquí.

Las ayudas concedidas a SAS por Dinamarca y Suecia

Las dos recientes sentencias del TJUE tienen su origen en dos medidas adoptadas en abril de 2020 por los Reinos de Dinamarca y Suecia. Concretamente, ambos Estados concedieron una ayuda a la aerolínea SAS, consistente en una garantía estatal sobre una línea de crédito renovable para compensar los perjuicios sufridos por la cancelación de sus vuelos tras la imposición de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia.

La Comisión Europea declaró la compatibilidad de las ayudas con el mercado interior, sobre la base del artículo 107(2)(b) TFUE, que permite aprobar ayudas concedidas para compensar a empresas por los daños causados directamente por acontecimientos de carácter excepcional. En este sentido, y en la línea seguida por otras decisiones, se concluyó (i) que la pandemia debía calificarse como un acontecimiento excepcional, por ser impredecible y tener un impacto relevante, (ii) que la medida adoptada estaba directamente relacionada con ese acontecimiento, y (iii) que era proporcionada.

Ryanair, por su parte, interpuso sendos recursos de anulación solicitando al TG la anulación de ambas decisiones, alegando, entre otros aspectos, que el artículo 107(2)(b) TFUE no tiene como finalidad reparar los perjuicios sufridos por una sola víctima, SAS, que las medidas eran desproporcionadas a los perjuicios sufridos y que la Comisión no motivó suficientemente su decisión. No obstante, el Tribunal General desestimó los recursos en su integridad en sus sentencias de 14 de abril de 2021, reconociendo la legalidad de la decisión de la Comisión con respecto a las ayudas otorgadas por Suecia y Dinamarca.

Recurso ante el TJUE en relación con las ayudas concedidas a SAS

Si bien Ryanair ha basado ambos recursos en múltiples argumentos de fondo, se puede apreciar un denominador común: la singularización y elección de SAS como beneficiario único de la ayuda. De este hecho se desprenden varias pretensiones en relación con la reparación de los perjuicios sufridos como consecuencia de la pandemia del COVID-19 y la vulneración de los principios de proporcionalidad, no discriminación y libertad de establecimiento y libre prestación de servicios.

Además, Ryanair también alegó errores procedimentales por parte del TG en las sentencias recurridas y de la Comisión Europea en las decisiones controvertidas.

Sobre la singularización y elección de SAS como beneficiario único de la ayuda

El TJUE establece que la ayuda de Estado en cuestión puede limitarse estrictamente a SAS, sin que sea necesario otorgarla a todas las aerolíneas que han sufrido perjuicios por la pandemia del COVID-19 y sin que ello suponga la voluntad de favorecer a una empresa en detrimento de sus competidores.

El simple hecho de conceder solamente a una empresa una ayuda de Estado no implica que directamente se haya concedido de manera arbitraria o se persigan otros objetivos distintos a compensar un perjuicio. Es más, obligar a un Estado miembro a conceder la ayuda de Estado a todos los operadores del mercado supondría privar a esta excepción de su efecto útil, ya que los costes asociados a esto causarían que los Estados miembros fuesen reacios a hacer uso de esta facultad.

Por lo que se refiere a la proporcionalidad de la medida de ayuda otorgada específicamente a SAS, el TJUE establece que es irrelevante tener en cuenta si, o en qué medida, otras compañías han sufrido perjuicios a causa del mismo acontecimiento. La autorización para conceder una ayuda de Estado no está supeditada a demostrar que los perjuicios sufridos solamente afectan a la empresa beneficiaria. A mayor abundamiento, el TJUE también confirmó que a efectos del análisis de proporcionalidad la Comisión debe considerar si una medida constituye una compensación excesiva con relación al perjuicio sufrido, si bien no debe tener en cuenta una eventual ventaja competitiva obtenida indirectamente a través de aquélla.

En relación con las alegaciones de Ryanair sobre el quebrantamiento del principio de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE, el TJUE recuerda que uno de los requisitos para considerar una medida una ayuda de Estado en virtud del artículo 107 TFUE es que esta confiera una ventaja selectiva. Así pues, la exigencia de esta selectividad supone que la Comisión demuestre que la medida beneficia específicamente a una o a varias empresas, de forma que una ayuda de Estado siempre, inherentemente, va a suponer una diferencia de trato. Ello no obsta para que sea declarada compatible con el mercado interior cuando es concedida para los fines y con arreglo a los requisitos previstos en el artículo 107 TFUE, como compensar un perjuicio causado directamente por un acontecimiento de carácter excepcional. Además, el TJUE enfatiza que constituye jurisprudencia reiterada que el principio de no discriminación está destinado a aplicarse de manera autónoma en situaciones para las que el TFUE no establezca normas específicas que prohíban la discriminación. Dado que el artículo 107 TFUE admite diferencias de trato entre las empresas, siempre que se cumplan los requisitos contemplados en tales excepciones, el principio de no discriminación no aplica autónomamente.

Por último, el TJUE vuelve a declarar que un efecto restrictivo en la libertad de establecimiento y libre prestación de servicios es inherente a la propia naturaleza de una ayuda de Estado, desestimando los motivos alegados por Ryanair.

Cabe señalar que en la posterior sentencia de las ayudas concedidas por Francia (C-210/21 P), donde se evaluaba la ayuda otorgada a las aerolíneas titulares de una licencia francesa a través de un aplazamiento en el pago de la tasa de aviación civil y de solidaridad sobre los billetes de avión, el TJUE alcanzó idénticas conclusiones. Concretamente, citando las sentencias de SAS, el TJUE estableció que la medida no constituía una vulneración del principio de no discriminación ya que una ayuda de Estado no puede considerarse incompatible con el mercado interior por razones relacionadas únicamente con que la ayuda es selectiva o con que falsea o amenaza con falsear la competencia. Igualmente, el TJUE volvió a establecer que una restricción en la libre prestación de servicios es inherente a la propia ayuda de Estado.

Sobre los argumentos procedimentales empleados por Ryanair

Por un lado, Ryanair sostuvo que la Comisión no había examinado suficientemente la ayuda de Estado, existiendo dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, lo que debería haber llevado a incoar el procedimiento de investigación formal. El TJUE, sin embargo, confirmó la sentencia del TG, concluyendo que Ryanair no había demostrado que la investigación de la Comisión Europea hubiese sido incompleta e insuficiente.

Por otro lado, el TJUE desestimó las alegaciones de falta de motivación, sosteniendo que la obligación de motivar las decisiones no exige que se especifiquen todos los elementos de hecho y derecho pertinentes.

De igual manera falló el TJUE sobre estas cuestiones en la posterior sentencia sobre las ayudas concedidas por Francia.

El TJUE extiende el mismo razonamiento a las ayudas concedidas con base en el artículo 107(3)(b) TFUE

En la posterior sentencia de las ayudas concedidas por Suecia (C-209/21 P), donde se evaluaba la ayuda otorgada a varias aerolíneas titulares de una licencia sueca a través de sistema de garantías de préstamo, el TJUE alcanzó idénticas conclusiones en aplicación del artículo 107(3)(b) TFUE, relativo a ayudas destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado Miembro.

Concretamente, el TJUE volvió a declarar, en relación con el principio de no discriminación, que el artículo 107 TFUE, en sus apartados 2 y 3, prevé determinadas excepciones al principio de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior y admite así, en particular, diferencias de trato entre las empresas, siempre que se cumplan los requisitos previstos en tales excepciones. Así pues, no es de aplicación el principio de no discriminación establecido en el artículo 18 TFUE, sino que simplemente se ha de analizar si las diferencias de trato inducidas por las medidas son compatibles con tales excepciones.

Del mismo modo, el TJUE también declaró que un efecto restrictivo de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios es inherente a la propia naturaleza de las ayudas de Estado autorizadas bajo el artículo 107(3)(b) TFUE.

Próximos vuelos de Ryanair al Tribunal General y Tribunal de Justicia

Estas dos sentencias del TJUE relativas a las ayudas de Estado otorgadas por Dinamarca y Suecia se han convertido en las primeras sentencias firmes de la batalla jurídica iniciada por Ryanair contra las ayudas otorgadas a compañías aéreas para paliar los efectos de la COVID-19, sentando así un importante precedente sobre la legalidad de las ayudas de Estado que han sido otorgadas con base al artículo 107(2)(b) TFUE y confirmando de forma definitiva que la concesión de estas ayudas no constituye una vulneración de los principios de proporcionalidad, no discriminación, libertad de establecimiento y libre prestación de servicios.

Así las cosas, es previsible que las futuras sentencias del TG o TJUE en las que los tribunales no detecten errores procedimentales sigan una línea similar y acaben desestimando las alegaciones de Ryanair basadas en el quebranto de los mencionados principios, sea la base jurídica el artículo 107(2)(b) o 107(3)(b) TFUE – como así ha ocurrido en las sentencias del TJUE relativas a las ayudas de Estado otorgadas por Francia y Suecia (C-209/21 P y 2010/21 P) -.

Cabe señalar que, hasta la fecha, la totalidad de los recursos de Ryanair estimados han sido principalmente sobre la base de la insuficiente motivación de las decisiones de la Comisión Europea que declararon compatibles ciertas ayudas con el mercado interior. Ello ha llevado a la Comisión a dictar nuevas decisiones completando la motivación. Por tanto, en la práctica, la eficacia de los recursos interpuestos por Ryanair ha sido limitada, más allá del enorme ruido mediático provocado.